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无论是老一代农民工的回乡，还是新一代农民工的外出，一个必然的结果是对土地耕作的陌生，土地养老终成脆弱的最后保障，这是2.3亿农民工必须跨越的时代鸿沟，也是2009年，不可稍怠的伟大命题。
作者：吴红缨 钟良 申剑丽 赵飞飞
3月25日，深圳市福田区八卦岭八卦路的社保中心，与春节前比，要冷清许多。
“最高峰时候,一天有接近3000人来办理退保。”退保窗口相关工作人员告诉记者，“曾经有企业包了几辆大卡车，把工人一起运来办理退保，我们9点上班，8点门口就已经排起了长龙，一直忙到下班连水都难得喝上一口。”
退保者大多数是来自外省的农民工，因为现行养老保险政策的种种限制，使他们持续参保成为一种奢望，亦是我国社保体系中最令人忧虑的一个缺保群体。
官方的统计说，目前全国农民工总数近2.3亿人，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占城镇就业农民工的17%。
跨越这一个巨大鸿沟，目前上下各方的努力还刚刚开始。人力资源和社会保障部的《农民工参加基本养老保险办法》，目前已经向社会公开征求意见一个多月了，最后的办法虽然还在等待中，但是国家层面开始着力于农民工的养老统筹，农民工的老有所依问题，制度大门已经打开。
危险的忽视：土地养老的悖论
于是一个悖论产生：既然回乡养老，则不太有能力种地，年轻人又外出，土地作为最后的养老保障，如何来实现？这是一个危险的忽视。
每到早晨七点，56岁肖胜经就准时起床，到院子生火煮饭，八点半，他要到一街一隔的小区上班。肖胜经是来自重庆市潼南县群力镇一个叫白兔村的农民工，进城十多年，一直当“棒棒”（重庆对进城帮人挑货的农民工的戏称），这四年才在小区做绿化工。
肖和老婆近四年租住的地方，是一幢随时会被拆掉的旧房。房屋共三层，每层有八间十来平方的小屋，住着和肖胜经一样的农民工及家人。这二十多户人，从事着搬运、装修以及水泥、木工等工种。
早已远离乡土的肖胜经们，对农村那几分地他们也很陌生了，土地这本是他们的最后保障，但说到回乡下养老，却又一脸茫然。提起办理养老保险，他们会笑笑说，“这是城里们的事”。
肖胜经们并不十分清楚，重庆市也已经开始考虑他们的养老问题。重庆政府今年制定的计划是，到年底前，使农民工养老保险参保人数达到40万的计划。但是，另一个数据或许令人联想：在重庆主城区，像肖胜经这样的农民工，计有316万人。
这还是在留在重庆的数据，还有418万农民工在重庆市外务工，他们的养老问题也同样令人关注。今年年初，受金融危机影响，市外回流返乡的农民工48万人，重庆市政府组织人员，对其中15984名进行抽样调查，结果仅有3147人参加养老保险。
农民工的养老保障的缺失并非仅在重庆。过去几年，民盟重庆市委针对农民工养老保险进行了专题调查。调查组历时五个半月，调查了重庆、四川、贵州、广东、浙江、上海、江苏、福建等省市的农村、企业主、打工农民及社保部门。
专题调查组的负责人，重庆市政协委员、綦江县政协副主席冯秀乾告诉本报记者，接受调查的农民工中，83.2%的人不愿意参加目前推行的养老保险，80%的企业主不愿意为农民工缴纳养老保险费，这些接受调查的农民工90.2%没有参加养老保险。
来自人保部的数据说，目前全国农民工总数近2.3亿人，其中进入城市就业约1.3亿人，在本地乡镇就业约0.9亿人，但他们每100个人中只有17个人参加了养老保险。
问题是，与此同时，在东部劳务输入省市，即使这参加养老的人中，却一直对是否退保犹豫。来自重庆湖南湖北等地的农民工，在接下来他们的抉择中，让“退保潮”成为一个流行词语。
24岁的湖北小伙子黄咏，就是其中之一。在深圳市福田区八卦岭八卦路的社保中心大厅里，社保结算柜前，队伍排的很长。黄咏挤在人群里，抬头看着大厅电子屏幕上不断滚动的排号信息。黄咏的号是168，“我早上8点半到的，结果还是有134个人比我早到。”
黄咏出生在湖北省郧西县上营村，高中毕业后即出外打工，一年也就过年十几天在农村老家。黄咏最后领到了900块钱的退保费。提前退保并不划算，因为工厂为他交的养老统筹部分，不能带走。黄咏说，落袋为安，就当奖金了。
“老了就回家，还有一块地。”这曾是上一代农民工的普遍想法。退回农村能否解决养老，现在情况发生了微妙变化
重庆市綦江县政协副主席冯秀乾告诉本报记者，目前45岁以上的农民工约占农民工总数的30%，他们因年老将逐渐返回农村，“但我国多数农村人多地少，即使是壮劳力，完全依靠土地也难以养活自己，老年人想依靠土地养活更加困难。”
于是一个悖论产生：既然回乡养老，则不太有能力种地，年轻人又外出，土地作为最后的养老保障，如何来实现？这是一个危险的忽视。
农民工养老四大模式
“双低”模式，即低成本进入，低标准享受，它在城镇职工养老保险制度的基础上，主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本。相对应的养老保险待遇也适当降低，重庆2007年推出的政策，就采取了这种模式。
农民工的养老问题，实际上从2006年开始即进入制度新建的尝试。
当年3月，国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，提出探索适合农民工特点的养老保险制度，抓紧研究低费率，广覆盖，可转移，并能够与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。
根据这个原则，各地农民工养老保险模式也在进行着不同的探索。财政部财政科学研究所博士后、西南政法大学经济学院副教授刘苓玲向本报记者表示，到目前为止，全国各地的农民工养老保险政策概括起来有四种模式。
一是“城保”模式，即把农民工社保纳入城镇社保中，执行同一政策，但当农民工和企业终止和解除劳动后，社保机构大都将其个人账户的资金一次性发给本人，同时终结养老保险关系。目前，广东、甘肃、河南、陕西等许多省市采取了城保模式。
“这种制度缴费门槛过高，严重影响农民工和企业参保积极性。”刘苓玲说。2005年底，广东省实有的农民工1700万人，参加养老保险的农民工人数为580万人，参保率仅34%。
二是“综保”模式，这被称为专门为农民工“量身定做”的社会保障模式，首先由上海设计实施，成都也采取了类似模式，即把农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起，按比较低的费率缴费，如上海规定综合参保率为12.5%，成都规定为20%。
对此种模式的普遍评价是，它比较符合农民工实际情况，但是更强调医疗与工伤保险，养老保险则显得薄弱，同时自成体系，很难与城镇养老保险相衔接。
第三种是“双低”模式，即低成本进入，低标准享受，它在城镇职工养老保险制度的基础上，主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本。相对应的养老保险待遇也适当降低，重庆2007年推出的政策，就采取了这种模式。
此外，还有“农保”模式，这也被称为农村社会养老保险，即将农民工纳入流出地的农村社会保障体系。我国对农村社会养老保险的探索，始于20世纪80年代，由于存在诸多问题，在相当长时间处于停顿状态，至今无成熟方案。
本报记者调查发现，目前各地推行的农民工养老保险政策，不能真正起到养老保险作用，得不到广大农民工及企业主的支持，存在着一些急待解决的问题。同时，希望国家层面进行统筹的呼声也越来越高。
很差钱：高投保率之问
对于农民工来说，“一百块也好，五十块也好，都是很重要，舍不得拿去参加社保。”重庆农民工肖胜经说。
影响农民工参保的一大障碍，是缴纳比例太高。
按照现行大多数省市普遍实行的“城保”模式，用人单位需缴纳工资总额的20%，个人缴纳工资的8%，这无论对于企业还是低收入的“农民工”而言，都是一笔不小的负担。
本报记者独家获得的一份民盟重庆市委的调查显示，农民外出务工，70%以上月收入在1000元以下，还有相当部分月收入只有700元左右，农民工普遍认为，除了生活费，每月再交这笔费难以承受。
重庆市綦江县政协副主席冯秀乾告诉本报记者，养老保险缴费是以当地职工上年人均工资为基数，即使在西部一些省市，职工年均工资也高达一万二以上，东部经济发达地区高达两三万，大大高于农民工实际收入。
“如广州市职工年均工资两万以上，社会养老保险个人每月需缴费100元以上，这对每月收入700元左右，除了生活费只剩400元左右的农民工实在难以承受。”冯秀乾说。
对于农民工来说，“一百块也好，五十块也好，都是很重要，舍不得拿去参加社保。”重庆农民工肖胜经说。
肖胜经上世纪90年代和老婆到重庆主城，先是“棒棒”，月收入五六百元，老婆则四处打零工。2004年，经熟人介绍，他到物业公司搞绿化，工资每月800元。老伴现在当起了菜贩，将蔬菜批发市场批来的菜，卖到附近的农贸市场，但年龄大了，“有一天没一天地做做。”
现在两人每个月总收入不到1500块，“房租交150元，生活开销四五百，还得为子女存些钱，哪有闲钱。”肖胜经说。
肖有两个子女，大女儿32岁，早早就随他进城，到处打零工，现在的工作是在一家火锅馆做服务员。儿子30岁，当兵转业，也到城里，在一家建筑公司开泵车。
“全家都没有养老保险，儿女收入也不高。”不过肖胜经并不在意。尽管如此，他还是感到一天天老了，去做绿化工，是因为那个工作不累。“还动得了的时候，得为子女存些钱。”
肖胜经的租房邻居王海，是一家建材公司的搬运工，月收入不到1000元。他今年46岁，来自重庆市巴南区，也跟老婆到城里闯了近十年，干过无数零工，做建材搬动是近三年的事，公司仅给他办了一份“意外伤害险”。
对于参加养老保险，公司不提，王海也不想交。根据重庆出台的农民工养老保险办法，较城保模式要低，即用人单位缴费率为10%，个人缴费率为5%。重庆市劳动保障局在进行政策宣传时举例，假如一个农民工现在的月收入是1000元，那么他每个月应缴费50元，单位为共交费100元。
王海觉50块也拿不出来。王海十多岁的儿子目前还在巴南读技校，每年需交二三千学费，大多都靠王海省吃俭用得来。他还有个目标，希望这些年能攒些钱，回镇上买个房，所以，“用钱的地方多了”。
在王海农村家里的，有两位老人，全家五亩多地都流转出去了，一亩每年可收租金六七百块。王海把这些钱全部留给老人用。王海认为，这大概也是他养老的方式。
如何设计出让农民工可接受的缴费率，便摆在决策者面前。刘苓玲指出，这个矛盾在于，高费率会使农民工望而切步，但低费率也意味着低保障及保障不足。
艰难的等待：缴纳年限之问
于是，农民工不断地变换工作地点、工作单位，只有不断地参保、退保、再参保，再退保，很难保证参保的连续性，特别是跨省市流动的农民工，加上各省政策不一，他们在调换工作后很难转移、保持养老保险关系。
让农民工对养老保险缺乏热情的另一大制度障碍，是“累计”15年的缴纳标准。
对于农民工，一直在一个单位呆上15年，是不可思议的事。
民盟重庆市委经过五个半月，十多个省市的调查发现，农民外出务工流动性非常大，其中跨省区流动的占72.8%，务工三年换过两个以上单位的占67.2%，有的一年换两三个单位。调查还发现，广东、浙江、江苏等地民营企业工人年流动量一般在40%左右，个别企业工人年流动量高达60%。
现阶段各地执行的养老保险政策规定，农民工累计缴费15年才能享受养老保险待遇，农民工解除劳动合同后可保留养老保险关系，重新就业时续接，也可将个人账户部分，一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。
2006年初试的上述农民工养老政策，制度漏洞随即出现。调查发现，很多地区在具体执行养老保险政策时，成了“解除劳动合同必须退保”，特别是跨省市流动的农民工，调换工作岗位后很难转移、保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，让农民工望而却步。
有的地方社保部门规定：解除劳动合同后，城市居民可以个人名义继续缴纳养老保险费，保持养老保险关系，农村居民则不行。
于是，农民工不断地变换工作地点、工作单位，只有不断地参保、退保、再参保，再退保，很难保证参保的连续性，特别是跨省市流动的农民工，加上各省政策不一，他们在调换工作后很难转移、保持养老保险关系。
本报记者调查发现，很多农民工都心里有这样一本账，即使务工期间年年月月缴费不止，也很难跨越累计缴费15年这道高高的门槛，晚年同样与养老保险无缘。
湖北小伙子黄咏在深圳已呆了三年了，他对在深圳能否工作15年并没有信心，“现在是经济不景气，没办法在深圳工作满15年，只好早早退保”。黄咏说，他周围所认识的打工的朋友，基本全部退保。
不仅深圳，在北京的许多农民工，也有这个想法。19岁的小辛来自黑龙江农村，目前在北京东三环一家物业管理公司做保安，小辛所在分公司给城镇户籍者都上了“四险一金”，对于农村户口者，公司则由其自愿选择，不参保则每月多发两三百元。
小辛外打工时间并不长，但他不能想象在这个单位甚至北京呆上十几年或更长，”听老乡讲，如果上了保险，最后离开单位不干了回老家，只能退保。何必这么麻烦呢。”
西南政法大学经济学院副教授刘苓玲告诉本报记者，这样完全为城镇职工打造的制度显然无法简单拷贝到流动性强、没有固定工作的农民工身上，“而且现行规定没有明确‘累计’概念，‘在当地累计工作15年’的硬杠杠只能迫使农民工‘退保’。”
跨省转移：壁垒森严
冯秀乾也表示，农民工工作年限一般是18岁至45岁，即一生中最旺盛的时期，为东部发展作出贡献，而他们中98%以上，不可能在打工地落户安家，等他们年老了，不能干了，只得回到老家，成为西部地区的负担，这是非常不公平的。
跨区域转移，是农民工养老保险遇到的最大的制度壁垒。
农民工由于流动性大，在全国各地统筹标准千差万别的情况下，转入地和转出地都出于自身利益的考虑，规定养老保险关系转移时只能转个人账户，而不能转社会统筹部分的钱。
中国社科院社会政策研究中心秘书长、社会学研究所研究员唐钧表示，按照我国现行的养老保险转移办法来看，转保只要求转个人账户的部分，这样的话，接收个人账户，转入地实际上是吃亏的，因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金，但又没有收到这个共济。
以重庆为例，其曾做抽样调查测算，外出的418万农民工中有82.35万人参保，月缴费基数1583元，按单位缴费比例20%，个人缴费比例8%静态测算，2008年应缴纳养老保险费43.8亿元。如按现行转移办法，1年最多只能将农民工个人缴纳的资金12.51亿元转回重庆市，而企业缴纳的统筹基金 31.29亿元则留在务工地。
唐钧表示，反过来，退保给当地带来的好处却显而易见：退保只能退出个人账户中的钱，企业缴纳不超过20%的部分归当地社保基金共济所有。因此出现了很多地方都不愿意接受外地转入，对于退保倒是大开绿灯。
深圳便是个受益的城市。按照2008年深圳87.696万退保人数以及深圳企业缴纳养老金10%计入共济基金的比例，结合深圳1000元的最低工资标准，初步计算，每个月农民工退保增加在地方社保统筹基金的金额就达8769.6万元，一年下来就近10亿元。
全国人大重庆代表团，在今年两会期间也提出，农民工返乡后，转回养老保险关系的，由于只转移了个人缴费，无法与转入地城镇基本养老保险总费28%有效“对接”。
这种状况继续下去，西部和东部发展的差距将会越来越大。
冯秀乾也表示，农民工工作年限一般是18岁至45岁，即一生中最旺盛的时期，为东部发展作出贡献，而他们中98%以上，不可能在打工地落户安家，等他们年老了，不能干了，只得回到老家，成为西部地区的负担，这是非常不公平的。
但是劳务输入地似乎也有苦衷。本报记者从深圳市社保局也了解到，为了减少农民工退保，该局一直呼吁国家应该建立农民工的养老保险转移机制。
“就深圳而言，深圳退休人员的退休金居全国较高水平，在这种情况下，如果各地可以随意将社保转进深圳，就会导致外来工来深圳干几个月就把关系转进来，这对深圳的养老保险制度将是一个承受不了的巨大负担。”深圳市社保局一人士告诉记者。
导致这难题的主要原因，中国社科院社会保障学者郑秉文称，“主要原因就是我国养老保险实行的是地方统筹，地方利益令转保变成一件难事”。
国家统筹命题
目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。
2009年2月5日，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》，向社会公开征求意见。论证数年之久，攸关2.3亿农民工养老问题的国家层面的政策立法正式破冰，对前述三大难点问题，也作了回应。
针对农民工收入普遍偏低的特点，办法规定：用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4%至8%，企业全部计入个人财户，以根据本人的收入情况合理选择和确定。
针对农民工就业流动性强的特点，办法规定了个人账户“权益累计”和跨区域转移时账户金额不减少的办法。
这意味着，无论农民工在哪里工作，他的个人账户的资金都会累计起来，然后按照其累计工作年限计算支付，不管其是否满15年，都可以按照相应的办法领取自己账户的资金，这在制度设计上打消了农民工担心资金流失的顾虑。采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理“退保”。
这个意见出台后，人保部收到近7万多条意见。
但是，制度上，对农民工群体应建立什么模式的养老保险，业界一直存有激烈争论。
一方认为，应建立城镇统一的社会保险制度，而不是将城镇职工和“农民工”截然分开，这样才能体现社会保障的公平性。
但也有观点认为，中国整个社会保障制度不可能与“国际惯例”接轨，面向农民工的社会保障在现阶段，也不可能与城镇职工的社会保障体系完全接轨，只能采取分类分层保障的办法。
还有观点认为，农民工进城面临的是制度的壁垒与无奈，建立新的社保体系又意味着一种新歧视。要从根本上保障农民工的社会保障问题，“还乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。
征求意见稿，选择了分类分层保障方法。
刘苓玲认为，与其他群体不同，农民工构成十分复杂，对养老保险需求的意愿和需求能力也有较大差别，这个政策可以看作是一个过渡性的政策，国家应在此基础上，尽快解决城乡制度的衔接。
最后的焦点问题就是，办法中关于异地接续的具体操作仍不明朗。
从参保农民工的角度来看,最基本的问题是“可转移”问题。重庆市社科院城乡所所长许玉明告诉本报记者，“可转移”应当是核心的政策目标,是整个制度的基础，政府应该拿出更大的魄力，为农民工社保的可转移性打通路径。
解决“可转移”，提高统筹层次又是一大关键，目前各地实施的是“自下而上”路径,从县市统筹到省统筹,再等国家统筹。但目前省级统筹才在一些地方刚刚有眉目，国家统筹还没有明确的时间表。
清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉记者，就社保基金统筹看，全国现有十余个省实现了省级统筹，但细究起来，这些地方有的省级调剂基金尚未建立；有的社保经办机构人、财、物尚未统一，并不能算真正意义上的省统筹；做得比较好的只有吉林，但也未完全实现省与县市之间的衔接。
郑秉文也表示，目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。
重庆市社科院城乡所所长许玉明表示，“如果国家统筹不能迅速建立起来，就很难说服农民工和企业积极主动交钱,并相信将来一定有福利。”
待解之题
这也是王海和肖胜经等农民工的顾虑，现在把钱存进去，将来领二三百，就怕那时钱都贬值了，夜长梦多。
人保部征求意见稿，实为早先重庆试点的农民工养老保险办法的“升级版”，即双低模式，从重庆的案例，可以了解这个方案的实施效果和待解难题。
2007年8月，已成为国家统筹城乡综改区的重庆，颁布并试行了《重庆市农民工养老保险试行办法》，以期解决农民工养老保险问题。
根据《试行办法》的规定，农民工养老保险缴费基数按本人上年度月均工资总额核定，为上年度全市城镇经济单位职工月平均工资的60%到300%，用人单位缴费率为10%，个人缴费率为5%。
建立农民工养老保险个人账户，其中个人缴费部分全部计入个人账户，用人单位缴费中9%计入个人账户，另1%划入共济基金。
重庆市社保局农保科对本报表示，这个办法实施后，得到农民工和企业的认可，参保积极性有所提高。
重庆市在2007年组织相关人员，进行了《建立重庆城乡衔接的社会保障制度研究》，刘苓玲为该课题负责人。这个研究课题指出，双低模式，使企业和个人缴费大为降低，在一定程度上减轻了他们的负担，但在实际推行中存在保障水平低，缺乏互济功能，易引发城乡就业矛盾等问题。”
重庆模式取消了养老保险社会统筹部分，代之以共济基金的方式，避免了城保模式中因退保而形成的对农民工的“二次剥夺”。
但是“双低”模式仅在农民工群体范围内分担养老风险，缺乏社会保险的互济功能。同时，在政策中也没有看到政府的财政作用，因而重庆市“双低”模式很难从真正意义上称为社会保险。在人保部的征求意见稿中，同样也没有明确财政的责任。
刘苓玲负责的课题组还发现，这个政策与城镇职工养老保险是两套政策，就易在同一企业形成两种不同的参保模式，从而使企业可以在两种政策中进行选择，将直接诱导企业与政府的博弈行为——企业在雇佣员工时将倾向于农民工而非城镇劳动力，将加重城镇劳动者的就业压力。
双低模式，还带来保障过低的矛盾。研究课题指出，由于城镇职工基本养老保险是通过社会统筹基金的支付，来合理规避由于社会平均工资金增加和物价上涨等因素带来的，保障水平的降低的风险，而农民工养老保险只计算个人账户积累额，因此很难满足其在退休时的基本生活需要。
这也是王海和肖胜经等农民工的顾虑，“现在把钱存进去，将来领二三百，就怕那时钱都贬值了，夜长梦多。”
“低起点，并非绝对就是好事。当前应该逐步提高缴费比例，最终与城镇养老保险持平。而现阶段农民工缴费能力的条件下，政府对缴费予以一定补贴应该是可行的办法。”刘苓玲说。
刘苓玲认为，目前政府在农民工养老保险上承担的责任是不够的，很多地方均采用了“政府出政策，个人来参保”的思路，但农民工的经济非常有限，对此财政一定要承担起责任。
随着我国城镇化的进程，一部分农民工肯定要转变身份，其账户如何与城镇保险、农村养老保险接轨，也是待探索的难题。
“在制定社保政策时，一定要避免养老保险政策的“碎片化”，一项社保政策的修改成本是非常高的，影响也很大，因此在制定时，一定要注意要为未来的发展留下‘通道’。”刘苓玲表示。
对于大多数农民工，在真正的实惠实现之前，养老保险对他们意义不是那么重大。
肖胜经虽然对养老保险不那么在意，但谈到还是有不少的企业为农民工建立了养老保险，仍然觉得羡慕，“他们是很正规的，都是大企业。”
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