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地方政府“吃”地为生 数十年收益一朝耗尽 延续十多年的“卖地财政”导致房价高涨,损害农民利益,也导致“形象工程”和腐败滋长
■本期嘉宾
周天勇：中共中央党校校委研究室副主任
课题组：国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组
刘正山：东北财经大学经济学博士
从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政。
从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。
———课题组
出让土地收入实际是将未来50到70年的土地收益在一年中收上来。目前的卖地财政，实际是今天政府一年花掉应当是未来政府几十年的收入，透支未来子孙的几十年的财政资源。哪一届卖地多，哪一届领导的财政日子就好过；而哪一届卖地少，或者无地可卖了，就会陷入财政困难。
———周天勇
“经营城市”是地方政府控制公有经济资源较多而又缺乏权力约束条件下的特殊产物，它其实是地方政府职能定位错乱的一个典型表现。相当一部分地方政府在“经营城市”过程中，做的其实是拆房子、倒地皮的活动，通过“饥饿供地”以拉动房价，从而大牟其利。
———刘正山
在上期的“国是开讲”中，专家围绕房价和房地产业展开的讨论中，已经明确指出：政府依靠出让土地使用权获得了大量的财富，土地是政府最重要的资源之一。依靠土地产生的收入，被称为“土地财政”。
但近年来，卖地求财愈演愈烈，地方财政变成了“卖地财政”。据相关统计数据显示，“卖地财政”几乎占据了地方财政的半壁江山，也因此带来耕地流失、“经营城市”等诸多弊病。
在今年两会上，“卖地财政”成为代表及委员们热议的焦点。致公党的提案认为，“卖地财政”导致地方政府忽视了保护耕地的职责，是耕地减少的原因之一；而九三学社的提案则认为，“卖地财政”导致政府不认真落实廉租房政策……
“卖地财政”不合理，理应予以纠偏除弊。本期国是开讲，邀请三位嘉宾，就此议题展开讨论。需要说明的是，本期署名“课题组”的嘉宾是参与国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组的成员，因其成果属于集体智慧，特署“课题组”之名。就请跟随三位，一起透视“卖地财政”的是是非非。
土地出让金已经成为很多地方政府财政预算外收入最主要来源。据专家调查和测算，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。
全国土地一年卖了九千亿
“我的调查和测算发现，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右”
南都：“两会”期间，有不少代表委员质疑“卖地财政”。包括致公党、九三学社等民主党派也在相关提案中建议，政府应当放弃“卖地财政”。何谓“卖地财政”？
周天勇：我对此的理解是：政府先将农业用地低价强制征收到政府手中，城镇原有国有土地的再出让，也在政府土地部门手中，大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让50到70年不等的使用权。卖地财政是我国目前所有建设用地强制征用和国家高度垄断土地制度形成的。
课题组：从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，这些全部由地方享有。为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。
刘正山：“卖地财政”是比较形象的说法，指地方政府财政收入主要依赖土地出让收入和房地产税费。“卖地财政”是政府职能错位的必然结果。现在很多地区，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。我的调查和测算发现，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。从全国情况看，土地出让收入占财政收入的比重也非常高。2007年全国土地出让总价款为9130亿元以上，而全国的财政收入为3.2万亿元，从而土地出让收入占财政收入的比重为28.53%.
分税制导致“卖地财政”
当时规定土地出让金归地方，于是，地方政府通过征地，低价从农民手中拿地，高价转手获得收入
南都：怎么会产生这一现象呢？
刘正山：产生“卖地财政”的直接原因是分税制。1994年的分税制改革主要是为了增加中央财政收入，从而那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。然而，分税制将“财权上移”的同时，却将“事权下移”。这样一来，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。加上不尽科学的政绩考核机制，地方政府的官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，想法将GDP搞上去。地方政府该怎么办？当时规定土地出让金归地方政府，于是，地方政府通过征地，以低价将土地从农民手中拿走，高价转手获得收入，以满足各种开支的需要。
这是政府职能扭曲以及中央与地方政府分权不合理的表现。严格按照分税制的原则，75%的中央税用于转移支付给地方政府，显然比例太高。但这么高的转移支付力度依然满足不了地方政府财政支出的需要，说明地方政府机构太过臃肿、附加的经济发展等责任太多。
课题组：考察政府预算内收入构成可以发现，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留作地方。近年来增长较快的所得税也改为共享税，这使得在东部沿海经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。在中西部地区，由于地方税收生成能力有限，地方政府的行政运转和工资支出主要靠中央财政转移支付实现。基于陕西全省整体的财政状况，在2000年前发放工资都很困难。
从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。
多数卖地款未纳入预算
导致一些地方政府为搞形象工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长
南都：“卖地财政”很不正常，主要责任在哪？
刘正山：若说责任者，我认为是体制，是政府职能定位扭曲造成的必然结果。当前财政开支的主要问题在于：第一，吃财政饭的人太多，需要越来越多的财政收入。根据测算，中国目前的官民供养比为1：18.官方公布的资料显示：行政管理费占财政支出，从1989年的6.15%上升到18.73%，这其中还不包括预算外行政事业支出费用。第二，政府的职能主要是提供公共产品，但是我国的基本公共品的财政支出比重偏低。政府用于基本公共品的支出只占财政支出的43%，发达国家一般在70%.相反，中国政府公共支出越位很严重，譬如，经济建设费仍然占财政支出30%（预算外和没有列入预算的，高于这个数据）。
南都：既然“卖地财政”已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。如此庞大的资金不进入预算，使用过程中存在黑洞是极有可能的。
刘正山：对于大部分地区而言，卖地收入确实没有纳入预算内管理，属于“体外循环”。这种“体外循环”特征的存在，地方使用的部分土地出让金不在财政预算的监管范围之内，有些土地出让收益的征收部门与使用部门同属一处，导致了一些地方政府为搞形象工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长。
将土地出让金纳入预算内、实行“收支两条线”管理，是解决问题的最基本的一步。目前，个别地方已经开始探索。例如，上海市2001年发布的《上海市土地出让金管理办法》规定，土地出让金收入实行“收支两条线”管理。从2008年开始，上海市决定把土地出让金收支纳入人大监督。中央也在研究，如国土资源部制定的《土地出让金收支管理办法》，已经上报国务院，将来的不久将出台。
当然，保障土地出让金合理高效使用，单纯依靠“收支两条线”乃至人大监督，显得不够。在当前的财政体制下，人大要做到有效监督，还需要附加措施。每年各级财政部门所作的预算工作报告，比较简略，只有几页纸，无法反映财政资金的明细的来源与运用。而要了解进一步的情况，则需要看财政部门编制的预算大本。然而，在当前的体制下，预算大本上印着秘密字样，只有广东等少数地方的人大代表可内部调阅预算大本并质询财政部门。而且，即便是预算大本，如果缺乏政策解释本，由于专业术语等等障碍，连一些学者也未必能看明白，人大代表实施有效监督有一定难度。
所以，应当进一步改革预算体制，如采用部门预算，通过一本预算就能知道各级各个政府部委花了多少钱，还可以看出系统内部某个单位花了多少钱、花到了什么地方。相应地，土地出让金的收取和支用，明细项目也会一清二楚。地方政府肆意滥用、挪用等的可能性大为降低。
一年吃掉50-70年收益
出让土地收入实际是将未来50到70年的土地收益在一年中收上来，透支未来子孙的几十年的财政资源
南都：“卖地财政”这种现象可能会带来哪些弊端呢？
周天勇：我认为，卖地财政有百害而无一利。卖地财政，首先造成的是财政收入的不稳定性和不可持续。由于出让土地从时间上看是50年到70年不等，因此，出让土地收入实际是将未来50到70年的土地收益在一年中收上来。一般来说，土地收入在一个财政年度中被支出，这样未来50到70年的土地收益基本上在一年中被花掉。这样，在各届党委政府中，哪一届卖地多，哪一届领导的财政日子就好过；而哪一届卖地少，或者无地可卖了，则财政就会陷入困难。目前的卖地财政，实际是今天政府一年花掉应当是未来政府几十年的收入，透支未来子孙的几十年的财政资源，在今天吃干榨尽。
其次，卖地财政，是促使地方政府利益与中央宏观调控博弈的最主要的动机，也是多占及浪费土地和投资过热的深层原因。由于多卖地可使地方政府多得收入，使其进行城市交通等建设土地扩张，土地宽打宽用，蚕食农业用地，总体上土地利用率较低；并且卖地热连带的是招商引资热和投资热，使经济增长主要依靠投资拉动，投资增长速度比消费增长速度高，投资与消费的比例失调。谁能获得土地，谁也就等于获得了财富。于是土地不仅成了用地商竞相争夺的资源，也成了政府吸引外来投资的引诱物。许多地方经营城市，走“以地招商、以地换路、以地兴城”的发展道路，于是政府大量批地获得收入，开发商大量圈地，土地大量被浪费和闲置。
卖地财政推高了地价和房价，侵蚀了农民和城镇购房居民的利益。改革开放以来，低价征用制度，从农民手中转移的利益大约在15万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%.农民的土地财富，转变成了城市化和现代化的高楼大厦、公园广场、企业厂房、铁路公路、水库电站等等，但是，许多农村的农民却因征地而致贫，形成4000万失地、失保和失业农民。房价上涨中，除了房地产开发商的暴利外，其中相当比例是政府高价出让土地向购房居民转嫁的部分。因此，卖地财政，也是造成中国居民买不起房的一个很重要的原因。
课题组：在东、中、西部地区的城市扩张中，储备土地和政府信用抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。这使政府财政和金融面临巨大风险与隐患。
尽管有巨大的土地出让收入为城市建设提供资金，仍远远不能满足城市建设资金的需求，其资金缺口就只能依靠土地融资。为了从银行融资，地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同：通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。这些贷款多以短期为主，一般为一至二年。当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款。但伴随这一轮土地调控，一些地市已出现经营性用地招、拍、挂价格低于底价、政府土地出让收入剧减的严峻局面，还贷风险增加。
刘正山：我认为“卖地财政”至少带来了三大弊端：第一，被征地农民的利益难以得到保障，造成社会不稳定隐患；第二，给地方政府的投资冲动增加了巨大动力，使经济发展的质量受损；第三，地方政府为了尽可能多地攫取土地出让金和房地产相关税费，有推高土地出让金价格和房地产价格的内在动力，从而直接、间接地加速了房地产价格的上扬，严重透支了居民的未来消费能力。
“经营城市”很多是倒地皮
相当一部分地方政府在“经营城市”过程中通过“饥饿供地”以拉动房价，从而大牟其利
南都：看来，“经营城市”和“卖地财政”是如影随形呀。
刘正山：我早就说过，“经营城市”是地方政府控制公有经济资源较多而又缺乏权力约束条件下的特殊产物，它其实是地方政府职能定位错乱的一个典型表现。不可否认，“经营城市”在旧城改造中发挥了积极作用，包括大连在内的很多花园式城市，很大程度上是在经营城市理念下崛起的。然而，相当一部分地方政府在“经营城市”过程中，做的其实是拆房子、倒地皮的活动，通过“饥饿供地”以拉动房价，从而大牟其利。
南都：“卖地财政”事实上造成大量失地农民，农民对土地的权益如何保障？
刘正山：“让农民分享到土地的收益”，似乎是说，政府应当从土地收益中划出一部分给农民。这只能是亡羊补牢的举措。目前中国有4000多万失地农民，随着城市化的加速，在未来五年内，中国平均每年还将增加被征地农民265万人。这些失地农民，相当一部分成为回良玉所说的“三无农民”———“种地无田，做工无岗，社保无份”。当前，政府应当尽快拿出一部分财政收入，开展失地农民的社保、职业发展培训和就业安置工作，解决征地遗留问题。
另一方面，新征土地，必须严格限制“公共利益”，缩小征地范围，合理补偿。我主张按照市价补偿，也就是说，农民作为市场主体，与征地单位公正交易，交易价格就是合理补偿的价格。当然，农民获得的卖地收益，（1）需要交纳所得税，这部分税金，用来建设农村医疗等基础设施；（2）政府要强制农民从收益中拿出一部分作为社保资金，且要求一次性交清。这有利于农民的养老等保障问题的解决。
以征税方式终结“卖地财政”
打破土地制度二元结构，实行城乡用地“同地、同价、同权”，让农村和城郊集体土地直接进入建设市场
南都：如何才能终结这种“卖地财政”现象？
周天勇：最重要的是改革土地征用制度，明晰农民对农村集体土地应有的权利，改变目前农村集体土地实际上的村主任和村委会所有制；延长土地使用权，城镇国有土地延长出让时间，土地使用年期可以交易流转；取消非公益用地向农民强制征地的方式，废除土地50到70年的出让体制，在符合规划的情况下，让农村和城郊集体土地直接进入建设市场；进入建设市场的可以采取分年出租土地使用权、一次性出让长期土地使用权、土地使用权入股等等多种形式；用于建设的土地，都必须符合城乡建设规划，并成立土地交易所，如果是长期使用年期出让，都要在交易所挂拍交易。
那么，政府有关土地的收入从哪里来呢？一是征收土地长期使用权交易增值税。无论是企业长期使用的国有土地，还是农民使用的集体土地，如果出让，在土地交易所集中挂拍交易，政府在交易过程中收取土地交易增值税。二是土地使用税。即用地法人对其所占有长期使用权的土地，按照面积和区域级差，每年或者每月向政府交纳一定水平的税收。三是对企业、行政、事业和社团等法人，对城乡自然人，按照所拥有房产的价值，征收一定水平的房产税。对于居民，考虑中国以往纳税的习惯，可对一定基本面积以上的部分征税，并顾及我国人口众多和土地稀缺的国情，对超面积的房产实行阶梯式累进征税，从而抑制房产投机和土地资源的浪费。四是对拥有土地长期使用权的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者将土地入股于企业，则按照出租和入股的所得，征收土地资产收益所得税。
课题组：第一，打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。第三，确保农民对土地有更充分的、有法律保障的权利。第四，创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。第五，明确政府土地储备功能，限定收储范围，规范土地抵押贷款，防范政府财政风险和银行金融风险。第六，谨慎对待“以社保换土地”的办法，防止农民失权，也避免政府被拖入巨额的财政泥沼。
采写：本报记者 上官敫铭
统筹：本报首席记者 南香红
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